شبکه‌های خط‌مشی‌گذاری از نگاه دیوید هزلهارست - بخش اول
مقدمه: تفاوت رویکرد سنتی با رویکرد شبکه‌ای
اگرچه بسیاری در خصوص افزایش پیچیدگی فضای خط‌مشی‌گذاری سخن رانده‌اند ولی مطالب زیادی در خصوص نحوه پاسخ دولت به این پیچیدگی بیان نشده است. رویکردهای سنتی خط‌مشی‌گذاری فرض می‌کردند که فرآیند خط‌مشی‌گذاری باید متمرکز و سلسله‌مراتبی باشد و این در حالی است که این فرض هر روز از واقعیت پیچیده سیاست و چندپارگی آن فاصله می‌گیرد.
در مقابل، رویکرد جایگزینی توسط دانشمندان اروپایی ارائه شده است که نقش دولت را مدیریت شبکه‌های خط‌مشی می‌داند و بر نگاه مشارکتی و پایین به بالا به جای نگاه سنتی بالا به پایین در خط‌مشی‌گذاری تأکید دارد. هدف این مقاله، تدوین مدل مفهومی مشارکت شبکه‌ها در خط‌مشی‌گذاری است. (Hazlehurst, 2001, p. 1)
خط‌مشی‌گذاری تحت فشار
امروزه عوامل زیر به طور خاص موجب فشار به دولت در خط‌مشی‌گذاری و پیچیدگی خط‌مشی‌گذاری شده‌اند:
- افزایش ناهمگونی[1] اجتماعی و سیاسی در جوامع: افزایش تنوع خواسته‌ها و نیازها از یک سو و افزایش گروه‌های ذی‌نفوذ خواهان مشارکت در خط‌مشی‌گذاری، شرایط را به گونه‌ای تغییر داده که دولت‌ها بدون مشارکت فعال عمومی نمی‌توانند به اقدامات خود مشروعیت ببخشند.
- بخشی‌سازی، حجم و بار بیش از حد خط‌مشی‌گذاری: بخشی‌سازی موضوعی رایج در دولت‌ها است که کمک می‌کند به واسطه تفویض کردن اختیارات دولت به بخش‌های محلی، تنوع خواست‌ها و منافع گروه‌های مختلف حفظ شود و از پیچیدگی کار دولت کاسته شود؛ اما از طرف دیگر، این تخصصی‌سازی و بخشی‌سازی باعث می‌شود در هر کدام از این بخش‌ها تعداد زیادی سیاست تولید و انباشته شود که در نتیجه، یکپارچه‌کردن این همه سیاست و زدودن زوائد آن دشوار می‌شود و دولت تحت فشار مضاعف در خط‌مشی‌گذاری قرار می‌گیرد.
- کاهش موضوعات قابل چانه‌زنی: برخی از موضوعات که به ارزش‌ها گره خورده‌اند قابل چانه‌زنی نیستند. به عنوان مثال می‌توان به موضوعات مربوط به مشارکت زنان یا موضوعات نژادی اشاره کرد.
- محدودیت‌های فردی خط‌مشی‌گذار: هیچ فردی به تنهایی تمامی دانش و اطلاعات مربوطه برای حل مسائل پویا، پیچیده و متنوع را ندارد و لذا عدم مشارکت عمومی فعال در تصمیم‌گیری‌ها منجر به تصمیم‌گیری با اطلاعات ناکافی خواهد شد.
در بخش خصوصی، در پاسخ به این پیچیدگی، ساختارهای بوروکراتیک جای خود را به شبکه‌های خودگردان[2] به عنوان ابزاری برای مواجهه با پیچیدگی ناشی از وابستگی‌های متقابل می‌دهند. برخی بر این عقیده‌اند که شبکه‌ها، پاسخی طبیعی به محدودیت‌های بازار و ترتیبات ساختاری و گسترش چشم‌گیر انواع بازیگران اجتماعی مشارکت‌کننده در خط‌مشی‌گذاری از یک سو و پراکندگی منابع تخصصی خط‌مشی‌گذاری از سوی دیگر است.
اما در بخش دولتی، علیرغم تغییرات صورت پذیرفته در راستای اجرای اصول مدیریت دولتی نوین، هنوز تغییر اساسی در خط‌مشی‌گذاری ایجاد نشده و نگاه راهبری[3] بالا به پایین و رویکرد عقلائی و فرآیندی بر خط‌مشی‌گذاری حاکم است. این نگاه مورد نقدهای فراوان قرار گرفته است چرا که فرض می‌کند دولت از موقعیتی بالادستی جامعه را رهبری می‌کند، در حالی که این پیش‌فرض امروزه طرفداری ندارد و سخنی عجیب به شمار می‌رود، چرا که:
- امروزه دولت نمی‌تواند جدای از جامعه، آن را به مثابه یک ماشین هدایت کرده و به پیش ببرد؛ بلکه دولت نیز بخشی از سیستم اجتماعی و یکی از بازیگران اجتماعی اثرگذار بر فرآیند خط‌مشی‌گذاری عمومی است.
- اگر نگوییم غیرممکن، غیرمحتمل است که خط‌مشی‌گذاری عمومی تنها نتیجه تصمیمات و انتخاب‌های یک بازیگر اجتماعی باشد. بلکه در عمل، تدوین و اجرای خط‌مشی بدون شک نتیجه تعامل میان بازیگران مختلف دارای منافع، اهداف و استراتژی‌های گوناگون است.
- امروزه خط‌مشی‌ها به تنهایی توسط دولت یا قوای مقننه تدوین نمی‌شوند، بلکه خط‌مشی نتیجه فرآیندی است که در آن بازیگران مختلف بخش دولتی و خصوصی ایفای نقش می‌کنند.
به عبارت دیگر، می‌توان گفت که دولت‌ها امروزه یکی از هسته‌ها و عناصر متعدد شبکه‌های خط‌مشی‌گذاری به شمار می‌آیند.
همچنین در شیوه عقلائی و فرآیندی، به دلیل عدم توجه به منافع متفاوت ذی‌نفعان، رضایت از عملکرد دولت‌ها کاهش می‌یابد. در مقابل، هیچ یک از عناصر در شبکه خط‌مشی، هدف را تعیین و ابلاغ نمی‌کند، بلکه هدف به عنوان یک نگاره ذهنی در بافت شبکه نهادینه شده و پیش‌فرض تمامی اعضای شبکه است. برای درک بهتر روابط اعضا در شبکه، از استعاره زیستی در خصوص آن استفاده می‌شود. (Hazlehurst, 2001, pp. 2-4)
چارچوب جایگزین: وابستگی متقابل[4] و شبکه‌ها
سابقه تاریخی اشاره به شبکه‌ها و انجمن‌های خط‌مشی برای تبیین اثرگذاری بازیگران دولتی و غیردولتی بر خط‌مشی‌گذاری به دهه 1970 میلادی باز می‌گردد. از آن دوران، در محافل دانشگاهی از مفاهیم و مدل‌های متفاوتی برای اشاره به تعامل میان بازیگران دولتی و غیردولتی استفاده شده است که برخی از آنها عبارتند از:
- کثرت‌گرایی در فشار[5] / کثرت‌گرایی در رقابت[6]: فرآیند باز رقابت بین تعداد گسترده‌ای از گروه‌های ذی‌نفوذ.
- شراکت‌گرایی دولتی[7]: فرآیندی بسته برای تعداد محدودی از گروه‌های انتخاب شده.
- شراکت‌گرایی اجتماعی[8]: فرآیندی بسته با گروه‌های انتخاب شده به همراه کنترل سلسله‌مراتبی.
- زیردولت‌های گروهی[9]: دسته‌هایی از افراد ذی‌نفوذ که اثر تصمیمات با دخالت آنها اخذ می‌شود.
- مثلث آهنین[10]: ارتباطات بسته و پایدار میان گروه‌های ذی‌نفع، دولت و کمیته‌های کنگره.
در این میان، مفهوم شبکه خط‌مشی، خط‌مشی‌های عمومی را به شرایط زمینه‌ای آن متصل می‌سازد. شبکه خط‌مشی را می‌توان اینگونه تعریف نمود: مجموعه‌ای از روابط نسبتاً پایدار دارای ماهیت غیرسلسله‌مراتبی و وابسته به هم که تعدادی از بازیگران دارای منافع مشترک را به هم مرتبط می‌سازد و بازیگران با درک این امر که همکاری بهترین راه دستیابی به اهداف است، به تبادل منابع اقدام می‌نمایند. وابستگی متقابل، ویژگی اصلی رویکرد شبکه‌ای است. به این معنا که بازیگران در شبکه خط‌مشی به یکدیگر وابستگی متقابل دارند چرا که به منابع سایرین برای دستیابی به اهداف نیاز دارند.
بنابر این، رویکرد شبکه‌ای را می‌توان راهکاری برای مسأله هماهنگی در جوامع پیچیده دانست. همچنین وجود شبکه‌ها موجب کم‌رنگ شدن مرزهای میان جامعه و دولت می‌شوند.
البته انواع شبکه‌های خط‌مشی مطرح شده در ادبیات را می‌توان در یک پیوستار مورد مطالعه و طبقه‌بندی قرار داد که در یک طرف آن شبکه‌های موضوع باز[11] مبتنی بر تسهیم اطلاعات و منابع بازیگران خودسازمانده دارای منافع مشترک قرار دارند و در طرف دیگر آن، جوامع خط‌مشی محدود[12] با مشارکت محدود و پایدار قرار دارند.
صرف نظر از تفاوت انواع شبکه‌های خط‌مشی، آنچه مهم است آن است که شبکه‌های خط‌مشی جایگزینی برای خط‌مشی‌گذاری علمی عقلائی و سلسله مراتبی ارائه می‌دهند و بر وابستگی دولت به افراد، گروه‌ها و سازمان‌ها در فضای خط‌مشی‌گذاری تأکید می‌کند که این امر بیشتر با واقعیت سیاسی منطبق است. (Hazlehurst, 2001, pp. 5-6)
رویکرد شبکه‌ای: مزایا و انتقادات
برخی اثرات منفی خط‌مشی‌های شبکه‌ای که در ادبیات موضوع به آنها اشاره شده است عبارتند از:
- دولت‌ها بر سر منافع اکثریت خاموش[13] جامعه سازش و اهمال می‌کنند.
- دستیابی به نوآوری‌های سیاستی به واسطه رویه‌ها و گوناگونی منافع بازیگران، بسیار سخت و طاقت‌فرسا خواهد شد.
- فرآیندهای خط‌مشی‌گذاری در شبکه‌های خط‌مشی غیرشفاف بوده و در نتیجه، تعاملات غیررسمی و مکانیزم‌های پیچیده مشاوره اثرگذار بر اتخاذ تصمیمات خط‌مشی غیر قابل شناسایی و ردیابی خواهند شد.
- عدم مشروعیت کافی دموکراتیک شبکه‌های خط‌مشی به دلیل تعامل بین منافع عمومی و منافع خصوصی اعضا و عدم امکان تغییر جهت خط‌مشی توسط دولت منتخب مردم.
همچنین از طرف دیگر، برخی از مزایای شبکه‌های خط‌مشی در ادبیات موضوع عبارتند از:
- اضافه شدن دانش و اطلاعات بیشتر به فرآیند خط‌مشی‌گذاری.
- مشارکت طیفی از افراد، گروه‌ها و سازمان‌ها که نماینده منافع و ارزش‌های بخش‌های مختلف جامعه هستند و در نتیجه، افزایش مطلوبیت این شیوه از دیدگاه دموکراتیک.
- مشارکت گسترده در شبکه‌های خط‌مشی باعث پذیرش اجتماعی بیشتر خط‌مشی‌های نهایی می‌شود و اجرای خط‌مشی را راحت‌تر می‌کند.
- ظرفیت حل مسأله دولت را بالا برده و در نتیجه، اثربخشی دولت را ارتقا می‌دهد.
بورزل[14] مزایا و محدودیت‌های رویکرد شبکه‌ای را جمع‌بندی نموده و بیان می‌کند که شبکه‌ها باعث کاهش هزینه‌های اطلاعات و تبادل آنها شده و اعتمادی متقابل میان بازیگران عرصه خط‌مشی ایجاد می‌کنند. همچنین رویکرد شبکه‌ای موجب کاهش عدم اطمینان و ریسک شکست خط‌مشی‌ها در مرحله اجرا می‌شود.
به دلیل این ویژگی‌ها، شبکه‌ها چارچوب نهادی ایده‌آلی برای خودهماهنگی[15] میان بازیگران خصوصی و دولتی به شمار می‌روند و در شرایط پیچیده، پویا و گوناگونی که رویکرد سلسله‌مراتبی کاربرد ندارد به کار می‌آیند. به هر ترتیب، امروزه شبکه‌ها وجود دارند و بر خط‌مشی‌گذاری اثر می‌گذارند. دولت‌ها حداقل باید قادر به تعامل اثربخش با آنها باشند و در حالت ایده‌آل، باید بتوانند از آنها به نفع خود استفاده کنند. بروزل شبکه‌ها را پارادایمی جدید در معماری پیچیدگی می‌داند. (Hazlehurst, 2001, pp. 6-7)
ادامه دارد ...
