رویکرد پایین به بالا: ارض موعود؟

رویکرد پایین به بالا بر اساس مدل هاجرن  از شناسایی شبکه بازیگران مشارکت کننده در ارائه خدمات در حوزه‌های محلی آغاز شده و به تحلیل اهداف، استراتژی‌ها، فعالیت‌ها و ارتباطات این بازیگران می‌پردازد. سپس در این مدل از ارتباطات این بازیگران برای شناسایی بازیگران محلی، منطقه‌ای و ملی مشارکت کننده در برنامه‌ریزی، تأمین مالی و اجرای برنامه‌های دولتی و غیردولتی استفاده می‌شود. این شیوه،‌مکانیسمی را برای حرکت به سوی بالا از سطح بوروکرات‌های اجرایی به سوی خط‌مشی‌گذاران در بخش عمومی و خصوصی فراهم می‌سازد.

جدول: مقایسه رویکردهای بالا به پایین و پایین به بالا (Sabatier, 1986, p. 32)

نقاط قوت و مزایای رویکرد پایین به بالا در مدل هاجرن عبارتند از:

1. در این مدل، یک متدلوژی قابل اتکا برای شناسایی شبکه خط‌مشی (به مثابه ساختار اجرا) ارائه شده است.
2. از آنجا که تأکید این مدل بر مشکلات ادراک شده توسط بازیگران و استراتژی‌های تدوین شده برای مواجهه با آن است، این مدل قادر به ارزیابی اهمیت نسبی برنامه‌های دولتی در مقایسه با سازمان‌های خصوصی و نیروهای بازار در زمینه حل مسأله عمومی است.
3. از آنجا که مدل هاجرن بر دستیابی به اهداف رسمی تکیه ندارد، تمامی نتایج برنامه‌های بخش دولتی و خصوصی در آن قابل ملاحظه است.
4. این مدل قادر به تحلیل حوزه‌های برنامه‌ای است که در آن چندین برنامه عمومی و خصوصی وجود دارد و هیچ کدام از این بخش‌ها و برنامه‌ها بر سایرین برتری ندارند.
5. به دلیل توجه به استراتژی‌های بازیگران مختلف، این مدل بهتر می‌تواند با تعاملات استراتژیک روبرو شود.

علیرغم این نقاط قوت، این رویکرد در موارد زیر با محدودیت مواجه است:

1. همانند طرفداران رویکرد بالا به پایین که در معرض تأکید بیش از حد بر اهمیت عوامل مرکزی هستند، این مدل نیز در معرض تأکید بیش از حد بر اهمیت عوامل پیرامونی  در مقایسه و مقابله با عوامل مرکزی است. چرا که در عمل، عوامل مرکزی به طور غیرمستقیم از طریق تغییر ساختارهای نهادی حاکم بر افراد می‌توانند اهداف و استراتژی‌های بازیگران را تحت تأثیر قرار دهند.
2. مدل هاجرن تنها بر مشارکت‌کنندگان کنونی در قالب ساختار اجرا تأکید می‌کند و اثرات سایر بازیگران که نرخ مشارکت را تحت تأثیر قرار داده‌اند در نظر نمی‌گیرد.
3. این مدل نظریه‌ای در خصوص عواملی که به طور مستقیم یا غیرمستقیم، رفتار، منافع، ادراکات و میزان مشارکت بازیگران را تحت تأثیر قرار می‌دهند ارائه نمی‌دهد.

در مقایسه دو رویکرد بالا به پایین و پایین به بالا می‌توان گفت:

• پیش‌فرض رویکرد بالا به پایین بر دو اصل قرار گرفته است:
• اثربخشی برنامه‌های مشخص دولتی.
• توانایی مقامات منتخب در هدایت و محدود ساختن رفتار کارکنان دولت و گروه‌های هدف، بررسی شاخص‌های عملکردی مرتبط و تحلیل عوامل اثرگذار بر این عملکرد.
• در مقابل، رویکرد پایین به بالا کمتر به میزان اجرای تصمیمات خط‌مشی پرداخته و در مقابل، به صورت دقیق به تعیین استراتژی‌های بازیگران در مقابل مسأله خط‌مشی می‌پردازد. در واقع، تمرکز اصلی این رویکرد بر درک تعامل بازیگران در یک حوزه مشخص خط‌مشی است. (Sabatier, 1986, pp. 31-35)

انتخاب رویکرد

پس از مقایسه دو رویکرد،‌در مقام عمل می‌توان دو استراتژی را در خصوص آنها به کار برد:

1. استراتژی اول: مزیت رقابتی.
2. استراتژی دوم: ترکیب و سنتز.

استراتژی اول: مزیت رقابتی و تعیین موقعیت‌های مناسب جهت استفاده از هر رویکرد

1. در شرایطی که یک برنامه دولتی غالب وجود دارد یا تحلیل‌گر صرفاً قصد بررسی اثربخشی یک برنامه مشخص را دارد و یا یک نهاد دولتی و عمومی غالب در حوزه مورد نظر وجود دارد می‌توان از رویکرد بالا به پایین استفاده کرد، اما در هنگامی که تعداد زیادی از بازیگران عمومی و خصوصی در یک حوزه خط‌مشی وجود دارند و هیچ کدام نیز بر سایرین غلبه ندارند، از رویکرد پایین به بالا استفاده می‌شود.
2. بر اساس میزان نمرات شش شرط اثربخشی مطرح شده در رویکرد بالا به پایین:

• در شرایطی که نمرات مربوط به 6 شرط اثربخشی بالا بوده و تحلیل‌گر نیز علاقمند به بررسی برآیندها و بروندادهای مشخص خط‌مشی باشد، استفاده از رویکرد بالا به پاییین مناسب‌تر است.
• در شرایطی که این نمرات پاییین باشند و تحلیل اجرای خط‌مشی در حوزه‌های محلی مختلف مد نظر باشد، استفاده از رویکرد پایین به بالا مناسب‌تر است.
• در نهایت، در شرایطی که نمرات مزبور در سطح متوسط باشد، استفاده از رویکرد بالا به پایین یا پایین به بالا بستگی به نیاز محقق در بررسی بروندادها یا برآیندهای مشخص و یا تحلیل اختلاف اثربخشی اجرا در حوزه‌های محلی مختلف دارد. (Sabatier, 1986, pp. 36-37)

استراتژی دوم: سنتز و ترکیب

تلاش‌های مختلفی برای ترکیب این دو رویکرد صورت پذیرفته است. از جمله، المور  تلاش کرده تا با ترکیب ادبیات نقشه‌ریزی رو به عقب  و نقشه‌ریزی رو به جلو  بیان کند که خط‌مشی‌گذاران باید در تدوین خط‌مشی به ابزارها وو سایر منابع نیز توجه کنند و همچنین ساختار مشوق‌های گروه‌های هدف نهایی را نیز در نظر بگیرند.

یکی دیگر از تلاش‌هایی که در ادامه به تشریح آن پرداخته شده است، چارچوب ائتلاف طرفداران است که توسط ساباتیر و مزمنیان ارائه شده است. (Sabatier, 1986, p. 37)

چارچوب ائتلاف طرفداران  برای تحلیل تغییر خط‌مشی

ساباتیر و مزمنیان معتقدند که در نظر گرفتن بازه زمانی کوتاه 4 تا 5 ساله برای ارزیابی خط‌مشی‌ها علاوه بر گمراه کننده بودن نتایج، ویژگی بسیار مهم فرآیند خط‌مشی یعنی یادگیری حول خط‌مشی را نادیده می‌گیرد. آنها بر این عقیده‌اند که طرفداران برنامه با مشاهده کاستی‌های برنامه موجود و تحلیل آن و یادگیری ناشی از آن، مجموعه‌ای از استراتژی‌های جدید را برای اصلاح آن تدوین کرده و پیش می‌گیرند.

اما این تأکید بر یادگیری در رویکرد بالا به پایین حاصل نمی‌شود. به همین دلیل،‌آنها از فنون رویکرد پایین به بالا برای تبیین استراتژی‌های طیف وسیع‌تری از بازیگران برنامه استفاده می‌کنند. این امر نقطه اصلی ترکیب و سنتز رویکرد ترکیبی آنها و تحلیل تغییر خط‌مشی در بازه زمانی بلندمدت است.

اجزایی که در این سنتز مد نظر قرار داده شده‌اند عبارتند از:

1. اثرات تغییرات اجتماعی اقتصادی بیرون از شبکه بر منابع و استراتژی‌های بازیگران.
2. تلاش بازیگران مختلف برای تغییر مختصات قانونی برنامه‌های دولتی به منظور دستیابی به اهداف خود در طول زمان.
3. تلاش بازیگران جهت بهبود درک عوامل اثرگذار بر مسأله و وزن نسبی آنها در اثر تجارب حاصله.

همچنین در این ترکیب، تمرکز از اجرای خط‌مشی به تغییر خط‌مشی تبدیل می‌شود. در نهایت، با توجه به طولانی شدن دوره تحلیل در این مدل، لزوم گروه‌بندی بازیگران در قالب تعداد قابل مدیریتی از گروه‌ها جهت جلوگیری از ورود اطلاعات بیش از حد به تحلیل، پدیدار می‌شود. بهترین رویکرد در این گروه‌بندی، توجه به سیستم باورها  است.

در نتیجه، در این مدل از اصطلاح ائتلاف طرفداران استفاده می‌شود که عبارت است از مجموعه بازیگران دولتی و خصوصی دارای مجموعه‌ای مشترک از باورها که به دنبال دستیابی به اهداف خود در طول زمان هستند. (Sabatier, 1986, pp. 37-39)

تبیین مدل چارچوب ائتلاف طرفداران

چارچوب ائتلاف طرفداران با این فرض اساسی آغاز می‌شود که در جوامع صنعتی مدرن امروز، بهترین واحد تحلیل برای درک تغییر خط‌مشی، زیرسیستم خط‌مشی یا همان بازیگران متعدد دولتی و خصوصی است که به طور فعال به مسأله یا موضوع خط‌مشی می‌پردازند.

شکل: چارچوب مفهومی تغییر خط‌مشی بر اساس مدل ائتلاف طرفداران (Sabatier, 1986, p. 40)

در تحلیل این مدل مفهومی می‌توان بخش بیرونی زیرسیستم را در قالب رویکرد بالا به پایین و بخش درونی زیرسیستم را در قالب رویکرد پایین به بالا تحلیل کرد.

بر اساس این مدل، میزانی که یک برنامه دولتی در بر گیرنده باورهای یک ائتلاف باشد، منعکس کننده قدرت آن ائتلاف در سیستم است.

یکی از نکات قابل توجه در این مدل آن است که از آنجا که برخی جنبه‌های خط‌مشی‌های عمومی و همچنین سیستم‌ها بیش از سایر جنبه‌ها تغییر پذیرند، باید میان جنبه‌های محوری  و جنبه‌های ثانویه  سیستم باورها و برنامه‌های دولت تفاوت قائل شد؛ چرا که ائتلاف‌ها مقاومت زیادی در مقابل تغییر مسائل محوری در سیستم باورهای خود نشان می‌دهند. اما تغییرات در جنبه‌های ثانویه سیستم باورهای خود را در راستای دستیابی به باورها و اهداف محوری می‌پذیرند.

در این چارچوب بیان می‌شود که جنبه‌های محوری برنامه‌های دولتی نیز تقریباً در بازه‌های زمانی بلندمدت پایدار و ثابت باقی می‌مانند و تغییرات اساسی این جنبه‌های محوری ناشی از تغییرات بیرونی زیرسیستم و به خصوص، تغییرات وسیع اقتصادی اجتماعی یا تغییر در ائتلاف گروه‌های حاکم بر جامعه خواهد بود. اما تغییر در جنبه‌های ثانویه این برنامه‌ها به صورت مستمر درون زیرسیستم و در نتیجه یادگیری حاصل شده برای ائتلاف‌ها و واسطه‌ها از طریق چرخه‌های بازخور داخلی رخ می‌دهد. (Sabatier, 1986, pp. 39-44)

منبع:

Sabatier, P. A. (1986). Top-Down and Bottom-Up Approaches to Implementation Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis. Journal of Public Policy(6), 21-48.