رویکردهای مطالعات اجرای خط‌مشی از نگاه پاول ساباتیر - بخش اول
مقدمه: نسل‌های سه‌گانه مطالعات اجرا
حوزه خط‌مشی‌گذاری در 15 سال گذشته شاهد حجم زیادی از تحقیقات در زمینه اجرای خط‌مشی بوده است. در حالی که مطالعات اولیه بیشتر در کشور آمریکا صورت پذیرفته بود، اما تمرکز مطالعات اخیر بیشتر به سوی کشورهای اروپای غربی تغییر یافته است. این مطالعات را می‌توان در سه نسل کلی طبقه‌بندی نمود:
- نسل اول این مطالعات بر روی تجزیه و تحلیل و مطالعات موردی در کشور آمریکا متمرکز بود و غالباً به جمع‌بندی‌هایی بدبینانه در خصوص توانایی دولت در اجرای اثربخش برنامه‌ها منتهی می‌شد.
- در نسل دوم مطالعات اجرا بیشتر به بعد تحلیلی و تطبیقی در مطالعه برنامه‌ها پرداخته شد. هدف اصلی در این نسل از مطالعات، تبیین دلایل اختلاف در میزان موفقیت اجرای برنامه‌ها در واحدهای مختلف دولت و دستیابی به متغیرهای مشخص و چارچوبی مفهومی در این زمینه بود. در واقع، پیروان این نسل از مطالعات نیز از همان رویکرد بالا به پایین در مطالعات خود استفاده کرده و بررسی‌های خود را از تصمیمات خط‌مشی آغاز کرده و به چگونگی دستیابی به اهداف قانونی و مستند خط‌مشی در طول زمان و چرایی آن می‌پرداختند.
- در نسل سوم مطالعات که بیشتر در اواخر دهه 1970 و اوایل دهه 1980 میلادی صورت پذیرفت، رویکردی کاملا متفاوت در نتیجه ضعف رویکرد بالا به پایین شکل گرفت. در این نسل، پیروان رویکرد پایین به بالا، تحلیل‌های خود را از سطح بازیگران متعدد تعامل کننده در سطح عملیاتی برای حل یک مشکل یا مسأله آغاز کردند. در واقع، تمرکز این نگاه بر استراتژی‌های اتخاذ شده توسط بازیگران مختلف در تعقیب اهداف خود بود. این مطالعات نشان داد که بازیگران در سطح عملیاتی برنامه‌های تدوین شده در مرکز را به سوی اهداف و مقاصد مورد نظر خود تغییر و انحراف می‌دادند.
در ادامه به تحلیل دو رویکرد بالا به پایین و پایین به بالا بر اساس ادبیات موضوع مطرح شده توسط اندیشمندان نماینده هر رویکرد پرداخته شده است:
- دانیل مزمنیان و پاول ساباتیر به عنوان نمایندگان رویکرد بالا به پایین.
- بِنی هاجرن به عنوان نماینده رویکرد پایین به بالا. (Sabatier, 1986, pp. 21-22)
رویکرد بالا به پایین: رویکردی نه کاملا نامطلوب
ویژگی اصلی رویکرد بالا به پایین آن است که این رویکرد تحلیل خود را با تصمیمات خط‌مشی در سطح مسئولین دولت آغاز می‌کند و سپس سؤالات زیر را مطرح می‌سازد:
- اقدامات مسئولین اجرایی و گروه‌های هدف تا چه حد با اهداف و رویه‌های مشخص شده در تصمیم خط‌مشی مطابقت داشته است؟
- اهداف محقق شده در طول زمان تا چه حد با اهداف مورد نظر مطابقت داشته است؟
- عوامل اساسی اثرگذار بر بروندادها و برآیندهای خط‌مشی کدام بوده است و آیا این بروندادها و برآیندها با خط‌مشی رسمی انطباق داشته است یا خیر؟
- خط‌مشی در طول زمان چگونه بر اساس تجارب به دست آمده بازطراحی شده است؟
ساباتیر و مزمنیان در مطالعات خود طیفی از متغیرهای قانونی، سیاسی و ... اثرگذار بر مراحل مختلف فرآیند اجرا را شناسایی نموده و سپس این متغیرها را در قالب شش شرایط کلی برای دستیابی موفقیت‌آمیز به اهداف قانونی اجرا دسته‌بندی کرده‌اند:
- اهداف مشخص و شفاف.
- تئوری علت و معلولی مناسب: خط‌مشی‌های تدوین شده مبتنی بر تئوری ضمنی علت و معلولی در خصوص چگونگی اثرگذاری بر تغییرات اجتماعی هستند و این تئوری باید با واقعیت منطبق باشد.
- فرآیند اجرا باید به صورت قانونی ساختار یافته باشد تا میزان تبعیت مسئولین اجرایی و گروه‌های هدف از آن افزایش یابد: در این زمینه می‌تواند از طیفی از مکانیسم‌های اجرایی شامل مشوق‌ها و محرومیت‌ها برای غلبه بر مقاومت‌ها استفاده نمود.
- مسئولین اجرایی دارای مهارت و تعهد کافی: تعهد در دستیابی به اهداف خط‌مشی و مهارت در استفاده از منابع جهت دستیابی به اهداف.
- پشتیبانی و حمایت گروه‌های ذی‌نفوذ و حاکمان در طول فرآیند اجرا.
- تغییرات در وضعیت سیاسی‌اجتماعی: تغییرات در وضعیت سیاسی‌اجتماعی می‌تواند موجب تغییرات شدید در حمایت سیاسی از خط‌مشی یا تئوری علت و معلولی پشتیبان برنامه شود.
در این میان، سه شرط اول باید در زمان تدوین اولیه خط‌مشی مورد توجه قرار گیرد، در حالی که سه شرط بعدی شدیداً محصول فشارهای سیاسی و اقتصادی به فرآیند اجرای خط‌مشی در طول دوره اجرا می‌باشد.
شکل: الگوی ساباتیر و مزمنیان برای تحلیل جریان
متغیرهای اثرگذار بر فرآیند اجرای خط‌مشی
(Sabatier, 1986, p. 24) در تحلیل رویکرد بالا به پایین ساباتیر و مزمنیان
باید توجه داشت که ساباتیر و مزمنیان نیز کنترل ساختاری و محدود ساختن شدید رفتار بوروکرات‌ها
را نفی می‌کنند ولی بر این عقیده‌اند که رفتار بوروکرات‌ها و گروه‌های هدف را می‌توان
از طریق کنترل شرایط شش‌گانه مورد اشاره در محدوده مرزهای قابل قبول حفظ کرد. (Sabatier, 1986, pp. 22-26) نتایج بررسی‌های تجربی درونی رویکرد بالا به پایین مزایا و نوآوری‌های مدل مزمنیان و ساباتیر بر اساس
مطالعات و آزمون‌های تجربی این مدل عبارتند از:
در مقابل، این تئوری در آزمون‌های متعدد به عمل آمده نقایصی نیز داشته است که عبارتند از:
- تأکید بیش از حد این تئوری بر وجود اهداف روشن و پایدار اشتباه است و تعداد اندکی از برنامه‌ها، حتی تا 10 سال پس از آغاز برنامه با این شاخص تطابق دارند. در مقابل، بسیاری از خط‌مشی‌ها دارای اهدافی تا حدی متعارض هستند و این به آن معنا است که مفهوم اثربخشی باید مورد تجدید نظر قرار گرفته و به محدوده قابل پذیرش به معنای محدوده مشترک ارزش‌های مورد قبول در ابعاد مختلف ارزیابی معطوف شود.
- با وجود تأکید ساباتیر و مزمنیان بر بازه زمانی بلندمدت در تحلیل اجرای خط‌مشی و ارائه مثال‌های متعدد در خصوص یادگیری خط‌مشی‌گذاران در طول زمان، این مدل ابزار مفهومی خوبی را برای تحلیل تغییر خط‌مشی در بازه‌های زمانی بیش از یک دهه ارائه نمی‌دهد. دلیل این امر، تمرکز بیش از حد این مدل بر روی طرفداران برنامه و نادیده گرفتن استراتژی‌ها و یادگیری‌های سایر بازیگران عرصه جامعه است، در حالی که این بازیگران می‌توانند نقاط عطفی را در برنامه‌ها و خط‌مشی‌های عمومی در یک مدل پویا ایجاد کنند. (Sabatier, 1986, pp. 26-29)
انتقادات بیرونی به رویکرد بالا به پایین از سوی طرفداران رویکرد پایین به بالا
علاوه بر انتقادات درونی رویکرد بالا به پایین که از کاربرد عملی این تئوری در تحلیل اجرای خط‌مشی‌های عمومی ناشی شده است، طرفداران رویکرد پایین به بالا نیز انتقاداتی را به این مدل وارد می‌کنند. مهم‌ترین این انتقادات عبارتند از:
- ضعف اصلی رویکرد بالا به پایین از تمرکز آغازین آن بر تصمیم‌گیرندگان مرکزی و نادیده گرفتن سایر بازیگران ناشی می‌شود. متدلوژی رویکرد بالا به پایین فرض را بر این قرار می‌دهد که تدوین‌گران خط‌مشی بازیگران کلیدی عرصه جامعه هستند و سایر بازیگران اساساً در حاشیه قرار دارند. در نتیجه این نگاه، طرح‌ها و تصمیمات استراتژیک بخش خصوصی، بوروکرات‌های سطح اجرایی، مقامات محلی اجرا کننده خط‌مشی و سایر زیرنظام‌های سیاسی نادیده گرفته می‌شوند.
- اتخاذ رویکرد بالا به پایین در مواردی که هیچ خط‌مشی یا نهاد غالبی در جامعه وجود نداشته باشد و در مقابل، بازیگران و راهبران دولتی متعدد غیر سلسله‌مراتبی وجود داشته باشد دشوار است. در واقع، این رویکرد از پیش‌بینی برآیند چنین موقعیت‌های پیچیده‌ای عاجز است و خط‌مشی‌های مورد علاقه این رویکرد به احتمال قوی به صورت موفقیت‌آمیز به اجرا نخواهند رسید.
- رویکرد بالا به پایین، استراتژی‌های مورد استفاده بوروکرات‌های سطح اجرایی و گروه‌های هدف برای تغییر خط‌مشی مرکزی به سوی اهداف خود را نادیده گرفته یا کم اهمیت جلوه می‌دهد.
- فرض جدایی تدوین خط‌مشی از اجرای خط‌مشی در رویکرد بالا به پایین اشتباه و گمراه کننده است زیرا:
- تمایز این دو مرحله، این واقعیت را نادیده می‌گیرد که برخ یاز سازمان‌های مشارکت کننده در هر دو مرحله و همچنین مسئولین محلی اجرا کننده خط‌مشی و گروه‌های هدف معمولاً مسئولین واضع خط‌مشی‌های مرکزی را نادیده گرفته و مستقیماً با یکدیگر تعامل می‌کنند.
- از آنجا که جداسازی کامل تصمیمات خط‌مشی از یکدیگر امکان‌پذیر نمی‌باشد، این تصمیمات را باید در قالب تعاملات عمل و عکس‌العمل مورد بررسی قرار داد. به عبارت دیگر، تصمیمات متعدد خط‌مشی از یکدیگر مجزا نبوده و با هم در تعامل هستند.
- از آنجا که تغییرات خط‌مشی در حین اجرا رخ می‌دهد، بهتر است در اجرای خط‌مشی از واژگان تحول تدریجی خط‌مشی استفاده نمود.
البته در دفاع از رویکرد بالا به پایین در مقابل انتقادات فوق باید گفت که اگرچه سه انتقاد اول تا حدود زیادی قانع‌کننده هستند، اما انتقاد چهارم با مشکلاتی مواجه است:
- عدم تمایز میان مراحل تدوین و اجرای خط‌مشی، تشخیص و تمایز اثرات مقامات منتخب مردم و مسئولین نهادهای مدنی را دشوار کرده و در نتیجه، تحلیل منشأ خط‌مشی از مسئولیت دموکراتیک در مقابل تشخیص‌های بوروکراتیک را غیرممکن می‌سازد. به عبارت دیگر نمی‌توان گفت که تصمیمات خط‌مشی اتخاذ شده ناشی از مسئولیت دموکراتیک مقامات منتخب مردم بوده و یا ناشی از تشخیص‌های بوروکراتیک مسئولین نهادهای مدنی.
- نگاه به فرآیند خط‌مشی به عنوان مجموعه‌ای یکپارچه از جریان‌ها بدون در نظر گرفتن نقاط تصمیم، استفاده از ادبیات تغییر یا تحول تدریجی خط‌مشی را غیرممکن می‌سازد، چرا که در این نگاه، هرگز خط‌مشی تدوین نمی‌شود که بتوان تغییر آن را مورد تحلیل قرار داد. (Sabatier, 1986, pp. 30-31)
ادامه دارد ...
