نقد تفکر و عمل بوروکراتیک در مدیریت دولتی ایران
سیر کلّی نظام اداری در کشورهای توسعه یافته سه دوره را پشت سر گذاشته است: نخست دوره حاکمان مطلق و پر قدرت و سیستم اداری هماهنگ با آنها؛ دوم دوره افول حاکمان و حاکمیت کنترل عمومی یعنی قانوان اساسی که به منظور پایان دادن به عرصه تکتازی حاکمان و جایگزینی کنترل عموم مردم پا به عرصه گذاشت و سوم دوره حاکمیت مردم برای ایجاد تشکیلاتی جدید. ولی در همه این دورهها، جنسی از ناکارآمدی به چشم میخورده است. اگر «دموکراسی» را نسخه تمدّن غرب برای مدیریت عرصه سیاسی در دوره سوم بنامیم، قطعاً «بوروکراسی» نسخه متناظر برای مدیریت در عرصه اداری بوده است. صد البته که دو بال اصلی توسعه در تفکّر غرب، سامان یافتن عرصه «سیاست» و «اداره» است و در این مسیر دموکراسی و بوروکراسی به مثابه راهحلهای تجویز شده برای عموم کشورهای دنیا جهت مدیریت امور سیاسی و اداری آنها بوده است.
در این میان نکته حائز اهمیت، فاصله و اختلاف معنادار فهم عامیانه و فهم عالمانه از اصطلاح «بوروکراسی» است. برداشت عامیانه این واژه را مترادف با مفاهیمی نظیر کاغذبازی، تشریفات اداری زائد، کند بودن فرآیندهای اداری و اتلاف وقت ارباب رجوع میپندارد در حالی که نظر اندیشمندان مدیریت دولتی کاملاً متفاوت است. برای درک درست فهم عالمانه از این اصطلاح بهتر است ابتدا توضیحی در مورد شرایط اجتماعی و زمینهای که منجر به ظهور تئوری بوروکراسی گردید ارائه نماییم. این تئوری در زمانهای مطرح شد که فساد اداری در اروپا و آمریکای شمالی بیداد میکرد یعنی نیمه دوم قرن نوزدهم میلادی. ایده فکری حاکم بر نظام سیاسی و اداری در دوره مذکور آن بود که «غنائم از آن حزب پیروز در انتخابات است». در واقع اموال و داراییهای عموم مردم در حکم غنائمی بود که پس از انتخابات به ملکیت حزب پیروز در میآمد و پیروزی در انتخابات، نقطه آغاز تاراج بیتالمال مردم محسوب میشد. کار تا جایی پیش رفت که رئیس جمهور وقت آمریکا (اندرو جانسون) مورد استیضاح اعضای سنا قرار گرفت.
در چنین فضایی، ماکس وبر با هدف ساماندهی به وضعیت آشفته نظام اداری در اروپا و آمریکای شمالی، اصولی «عقلایی» را مطرح کرد که مجموعه آنها تحت عنوان تئوری بوروکراسی وبر شهرت یافت. اصولی نظیر «غیرشخصی بودن فضای کار»، «ضرورت شایستهگزینی در نظام اداری»، «سلسله مراتب اختیارات»، «به کارگیری قانون و مقرّرات»، «ثبت و بایگانی مستندات» و ... . همانطور که ملاحظه میشود هیچکدام از این اصول ظاهری غیرمعقول ندارند و اتفاقاً تئوری وی در حصول به هدف ترسیم شده بسیار موفق ظاهر شد. امّا بعدها این تئوری در عمل دچار ضعفها و انتقادهایی گردید که برخی از آن تحت عنوان «کژکاردهای بوروکراسی در عمل و شیوه اجرا» یاد کردهاند. کژکارکردهایی نظیر تشدید ناخواسته کنترل و نظارت در فضای اداری یا تکثیر کنترل نشده نهادها و دستگاههای اداری. خلاصه آنکه تئوری وبر بر خلاف تصوّر عامیانه از چارچوبی کاملاً عقلایی و استوار برخوردار است و عمده نقدها به چگونگی اجرای آن در صحنه سازمانهای دولتی بر میگردد. امّا در اینجا نگارنده دو نقد از دو زاویه دید «تئوریک» و «عملیاتی» درباره این تئوری بوروکراسی و شیوه اجرای آن در مدیریت دولتی ایران ارائه میدهد:
- نقد تئوریک- ذات سکولاریسم اداری در بطن تئوری وبر: اگر سکولاریسم سیاسی را در یک تعریف کلّی جدایی «سیاست» از «دین» بدانیم، سکولاریسم اداری در واقع جدایی «اداره یا نظام اداری» از «دین» است. تفکّر غرب به دلیل جدا کردن دین از حوزههای مختلف زندگی اجتماعی بشر (نظیر سیاست، اداره و ...) ناگزیر به جبران این خلأ با جایگزینی دیگر غیر از دین بوده است. این جایگزین همان ارزشهای اخلاقی و ارزشهای حرفهای است. دین به عنوان مجموعه منسجمی از عقاید، احکام و گزارههای اخلاقی سه ویژگی منحصر به فرد دارد که ارزشهای اخلاقی یا حرفهای جایگزین شده به جای آن از این ویژگیها محرومند. اول آنکه منشأ الهی و وحیانی دارد و صرفاً ساخته و پرداخته عقل بشر نیست، دوم آنکه محدود به گزارههای ارزشی و اخلاقی نیست و علاوه بر آن گزارههای عقیدتی و احکامی وابسته را نیز شامل میشود و سوم آنکه مطلق و غیر قابل تغییر به دلخواه بشر است و اصطلاحاً نسبی نیست. به این معنا که از جامعهای به جامعه دیگر دستخوش تغییر نمیشود. درست است که نظام اداری در غرب ظاهراً مبتنی بر اصول اخلاقی و ارزشهای محوری بنا شده است امّا این اصول و گزارهها در بهترین حالت ساخته عقل بشر، نسبی و فاقد جامعیت هستند. در واقع در تفکّر غرب مفهوم دین در صحنه عمل به مفوم ارزشها یا گزارههای اخلاقی تقلیل یافته است. ویژگی سکولاریسم اداری در تئوری بوروکراسی البته از ویژگی سکولاریسم سیاسی نشأت میگیرد. زمانی که پیوند میان دین و سیاست را قطع شده تصوّر کنیم، اداره به عنوان نهاد زیر مجموعه سیاست خود به خود پیوند طولیاش با دین را از دست خواهد داد. در واقع این سه (دین، سیاست و اداره) به مثابه سه حلقه یک زنجیرند که ارتباط طولی و بالا به پایینی با یکدیگر دارند. سیاست همان قوه یا مغز متفکّر نظام اداری است و نظام اداری همان بازوی اجرایی تفکرّات، ایدهها و سیاستهای نظام سیاسی محسوب میشود. این در حالی است که تلفیق دین و سیاست در حاکمیت و ایدئولوژی انقلاب اسلامی ایران از همان ابتدا و با در نظر گرفتن تئوری ولایت فقیه برقرار بود و بنا بود که این تلفیق (تلفیق دین و اداره) به حوزه اداری نیز تسرّی یابد.
- نقد «عملیاتی» و «کاربردی»: فارغ از نقد فوق، ممکن است این سؤال مطرح شود که آیا در نظام اداری ایران واقعاً تئوری بوروکراسی وبر جریان دارد یا خیر؟ با نگاهی دقیق میتوان در همان نگاه اول به این سؤال پاسخ منفی داد. طبق تصریح واضع تئوری بوروکراسی (یعنی ماکس وبر) زمانی میتوانیم به شیوه اداره در سازمانی اطلاق واژه «بوروکراسی» را نماییم که آن سازمان جمیع ویژگیها و اصول بوروکراسی را اجرا کرده باشد نه اینکه صرفاً به اجرای بخشی از این اصول به سلیقه خود پرداخته و بخش دیگر را رها کرده باشد. کافیست فقط اصل «غیر شخصی بودن» نظام اداری را به عنوان یکی از اصول بوروکراسی در نظر بگیریم و آن را با انواع مصادیق «شخصیکردن روابط در محیط کار» یا اصطلاحاً «پارتیبازی» در بسیاری از سازمانها مقایسه کنیم. یا اصل «شایستهگزینی» که وبر بر آن تصریح و تأکید کرده است و وضعیت چگونگی استخدام و یا ارتقاء منابع انسانی در نظام اداری کشور. با این تعریف ملاحظه میکنید که در عمده بخش اداری کشور در واقع تئوری بوروکراسی وبر جریان ندارد. به عبارت بهتر ما اصلاً تئوری بوروکراسی را اجرا نمیکنیم که اسمش را بوروکراسی بنامیم و جالبتر آنکه بعد به نام این موجود خود ساخته (یا همان اجرای سلیقهای بخشهایی از اصول تئوری بوروکراسی)، کلّی فحش و فضیحت را نثار بوروکراسی و تئوری وبر مینماییم. نقد دوم عملیاتی آن است که علیرغم تأکید تعالیم و آموزههای اسلام ناب، بنیانگذار انقلاب اسلامی و نیز مقام معظّم رهبری مبنی بر دوری از سکولاریسم در عرصههای مختلف زندگی، عملاً سکولاریسم اداری در کشور جریان دارد. به عبارت دیگر موفقیت نظام جمهوری اسلامی در بر هم زدن سکولاریسم سیاسی (از طریق پیاده کردن اصل ولایت مطلقه فقیه) در بخش اداری ادامه نیافته و در این بخش در بهترین حالت همان معنای تقلیل یافته دین یا اجرای گزارههای اخلاقی ناقص، ساخته بشر و نسبی را شاهد هستیم که از سازمانی به سازمان دیگر متفاوت است.
بوروکراسی با این شیوه و مختصّات در نظام اداری ایران آفتهای بسیاری دارد که یکی از آنها مخالفت با تفکّر خلّاق و پویاست و در یک کلمه به ابزاری برای عافیتطلبی مدیران و کارکنان بخش دولتی بدل شده است. اگر به تجربه دفاع مقدّس به عنوان یک تجربه کاملاً موفق اسلامی- ایرانی رجوع کنیم و صرفاً بخش نظام و ارتباطات اداری در این تجربه را مورد واکاوی و تأمّل قرار دهیم تا حدّی میتوانیم به نظام اداری مطلوب و راهگشا برای خلّاقیت در مدیریت دولتی دست یابیم. تجربه دفاع مقدّس بهترین مصداق و شاید به بیان دیگر بهترین مثال نقض برای مدّعای «سکولاریسم اداری» است. در دفاع مقدّس اصول و آموزههای اسلام ناب (به جای مجموعه ناقص و پراکندهای از گزارههای اخلاقی و نسبی) در ارتباطات میان ارکان مختلف سیستم حاکمیت داشت. ارتباط میان فرمانده و بدنه عملیات یا ارتباط میان مردم و بدنه نظامی بر پایه اصول دینی برقرار بود. از نظر نگارنده راه حلّ برونرفت از مشکلات جاری نظام اداری کشور (که یکی از آنها فقدان پویایی و خلّاقیت در سازمانها و دستگاههای اجرایی است) زدودن تفکّر سکولاریسم اداری در مدیران عالی و ارشد نظام اداری کشور (رؤسای قوا، معاونین رئیس جمهور و وزرا، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای ارشد شورای عالی قضایی و ...) بر میگردد که اگر این اتفاق روی دهد نه تنها بخشهای بر زمین مانده تئوریهای موجود به اجرا در میآید بلکه علاوه بر آن صدها و صدها اصل دیگر که افق عقل بشری از درک و تئوریزه کردن آنها عاجز است نیز جامه عمل خواهد پوشید که چو صد آید همه اعداد خرد و حتی کمتر از صفر نیز، نزد ماست ...